Soziale Institutionen zwischen Anpassung und Selbstbehauptung

Mai 2018 / Martin Heiniger
Institutionen im Sozialbereich entstehen und verschwinden im Zuge politischer und gesellschaftlicher Prozesse. Zum Wandel der Institutionenlandschaft tragen auch neue Managementmodelle oder technologische Veränderungen bei. Das hat in den letzten Jahre zu einer Ökonomisierung der Sozialen Arbeit geführt. Dabei entstehen immer wieder neue Spannungsfelder. Will die Branche ihre Fachlichkeit behaupten und weiterentwickeln, muss sie sich einer stetige Auseinandersetzung mit ihrem Berufsbild und ihrem Professionsverständnis stellen.

Wenige Bereiche des Sozialwesens haben in den letzten Jahren soviel mediale Aufmerksamkeit erhalten, wie die gesetzliche Soziale Arbeit. Einerseits ist die Sozialhilfe als Lieblingsobjekt bürgerlicher Sparpolitik zu einem medialen Dauerbrenner geworden. Aber auch der Kindes- und Erwachsenenschutz hat viel zu Reden und Schreiben gegeben, besonders seit der Einführung des neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrechts (KESR). Es hat dazu geführt, dass ein ganzer Bereich des Sozialwesens institutionell komplett reorganisiert wurde. Aber auch in anderen Bereichen der Sozialen Arbeit hat sich in den vergangenen 15 Jahren manches geändert. Schliesslich existieren soziale Institutionen nicht im luftleeren Raum: in ihnen manifestieren sich gesellschaftliche Praktiken, um das Zusammenleben zu regeln, Ziele zu erreichen oder Probleme zu lösen. Verändert sich die Gesellschaft, verändern sich auch die Institutionen.

Wir haben uns auf die Spurensuche gemacht, entlang welcher Linien sich die Institutionenlandschaft des Schweizerischen Sozialwesens in den letzten 15 Jahren entwickelt hat. Im Gespräch mit verschiedenen Protagonisten sind wir auf Treiber gestossen, an denen exemplarisch sichtbar wird, wie stark die Institutionen von den gesellschaftlichen Bedingungen geprägt werden.

Betriebswirtschaftliches Handeln hält Einzug in der Sozialen Arbeit

Ich treffe Christian Fetz, den langjährigen Betriebsleiter der Arbeitsintegrationsinstitution „Drahtesel“ im bernischen Liebefeld, im Hinterhof eines ehemaligen Druckereigebäudes. Hier konnte der „Drahtesel“ letztes Jahr ein weiteres Stockwerk übernehmen, und baute mit dem „Dreigänger“ einen Begegnungsort mit Laden, Restaurant und Kultur auf. Als ich selbst bis vor ca. 17 Jahren als Sozialarbeiter im „Drahtesel“ gearbeitet hatte, bestand das Team aus 6 Personen, heute sind es über 80 Festangestellte. Das Unternehmen steht exemplarisch dafür, wie sich Reformen in der Verwaltungsführung auf soziale Institutionen ausgewirkt haben. In den Neunzigerjahren wurde der Arbeitslosenbereich gesamtschweizerisch reformiert. Mit den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) und deren übergeordneten Instanzen wurde eine einheitliche behördliche Struktur geschaffen. Gleichzeitig zielte die Reform darauf ab, sich stärker an der Idee des Marktes zu orientieren, auch dort, wo die Behörden mit externen Institutionen zusammenarbeiteten. Diese Ökonomisierung hatte für die Institutionen im Sozialbereich weitreichende Konsequenzen. Anbieter im Bereich der Arbeitsintegration wurden in der Folge zunehmend als Auftragnehmer aufgefasst, von denen mittels Leistungsaufträgen klar definierte Dienstleistungen eingekauft wurden. Institutionen wie der „Drahtesel“ sind dadurch zu veritablen Unternehmen geworden, die sich in einem marktähnlichen Umfeld immer wieder neu behaupten müssen. Die einzelnen Leistungsaufträge werden jeweils alle 4-5 Jahre neu ausgeschrieben. Dabei können auch bewährte Betriebe durch neue Anbieter aus dem Feld gedrängt werden. Aber auch laufende Verträge können durch die ALV von einem Jahr auf das nächste angepasst werden, wenn ein Anbieter seine Angebote nicht auslasten kann. Dadurch tragen die Betriebe ein beträchtliches Risiko. Fetz: „Seit im Kanton Bern 2003 erstmals die Aufträge durch Submissionsverfahren vergeben wurden, hat sich die ganze Institutionenlandschaft verändert. Arrivierte Institutionen mussten Angebote abbauen und neue ausserkantonale Anbieter erhielten Zuschläge.“ Mit der Neuvergabe von Angeboten werde oft ein hohes Mass an Wissen und Ressourcen vernichtet und müsse andernorts neu wieder aufgebaut werden.

„Seit im Kanton Bern 2003 erstmals die Aufträge durch Submissionsverfahren vergeben wurden, hat sich die ganze Institutionenlandschaft verändert. "

Christian Fetz, Betriebsleiter "Drahtesel"

Sozialfirma - USBI

Der Begriff Sozialfirma wird meist undifferenziert für verschiedene Formen von Institutionen und Unternehmen verwendet. Um der Unschärfe abzuhelfen, schlagen Stefan Adam et al. den Begriff "Unternehmen der sozialen und beruflichen Integration", kurz USBI vor. Der Begriff betone die doppelte Zielsetzung, einerseits der sozialen und beruflichen Intergration, und andererseits des betrieblichen Erfolgs als Unternehmen, das den Mechanismen des Marktes ausgesetzt ist. Quelle: Explorative Studie zu den Erfolgsfaktoren von Unternehmen der sozialen und beruflichen Integration (Nationales Programm gegen Armut, 2016)

Aber auch mit gewonnenen Aufträgen ist man nicht aus dem Schneider. Fetz: „Die Ausschreibung zwingt einen zu sehr knappen Kalkulationen. Das Risiko, dass es einen Anbieter 'lüpft', ist gross, auch weil man keine Reserven bilden darf.“ Um überhaupt zu Aufträgen zu kommen, müssten Institutionen Mittel aufwenden, die sie eigentlich gar nicht haben dürfen: „Das Submissionsverfahren dauert 7-8 Wochen und bindet Ressourcen. Vom Betrieb sind ein bis zwei Personen damit beschäftigt, eventuell müssen noch externe Fachpersonen beigezogen werden. Schon nur diese Kosten müsste man einem Produkt anrechnen können. Die Submissionspraxis frisst auf allen Seiten Ressourcen und lässt die gemeinsame Qualitätsentwicklung zu kurz kommen. Da sind eigentlich die Marktüberlegungen etwas einseitig, da die Möglichkeiten, sich als Anbieter marktlogisch zu verhalten, gar nicht gegeben sind.“ Fetz ist nicht grundsätzlich gegen die Ausschreibung, findet aber die Laufzeiten der Leistungsaufträge viel zu kurz, gemessen an diesem Aufwand. Zudem entscheide letztlich immer der Preis: „Wenn alle Konkurrenten auf dem Papier die geforderten Vorgaben erfüllen, dann kommt es am Ende nur noch darauf an, wer am billigsten ist. Es wird dadurch schwieriger, sich mit Originalität abzuheben.“

Die Zusammenarbeit mit den Behörden hat sich für Fetz durch die Jahre sehr verbessert: „Früher wurden wir von den zuständigen Behörden einfach frontal informiert. Zwischenzeitlich hat eine Entwicklung zu mehr Dialog stattgefunden.“ Fetz findet aber auch, dass sie als Anbieter mit langjährigen Erfahrungen noch viel stärker einbezogen werden könnten, beispielsweise schon bei der Entwicklung von Ausschreibungsverfahren.

Diese Bereitschaft der Sozialen Arbeit, sich auch in unternehmerischen Fragen zu öffnen, hat sich in den vergangenen Jahren deutlich verstärkt. Dazu haben auch Projekte wie der ‚Seitenwechsel‘ beigetragen, in dessen Rahmen Führungskräfte aus der Wirtschaft Einsätze in sozialen Institutionen leisten.  Das Verhältnis der Sozialen Arbeit zu unternehmerischen und ökonomischen Fragen skizziert Stefan Adam, Leiter des Instituts Beratung, Coaching und Sozialmanagement, an der Hochschule für Soziale Arbeit FHNW, wie folgt: „Vor 15 Jahren setzte ein zögerliches Weiterbildungsinteresse zur wirtschaftlichen Führung von sozialen Dienstleistungsorganisationen ein. Heute ist es wie selbstverständlich, dass eine Nonprofit Organisation auf der Grundlage von betriebswirtschaftlichen Grundlagen geführt werden muss, um soziale Ziele erreichen zu können.“ Inzwischen sei es sogar so, dass die Führung von sozialen Dienstleistungsorganisationen bei Personen aus der Privatwirtschaft grossen fachlichen Respekt auslöse, da soziale und wirtschaftliche Ziele gleichsam berücksichtigt werden müssten. Etwas, was man so in der allgemeinen Betriebswirtschaftslehre nicht erlerne.

Dass betriebswirtschaftliche Überlegungen und Kompetenzen wichtiger geworden sind, hat natürlich auch Einfluss auf die Belegschaft einer Institution. Neue, an betriebswirtschaftlichen Fragestellungen ausgerichtete Funktionen sind dazugekommen. So ist es selbstverständlich geworden, dass es auch in solchen Unternehmen Profis braucht, um Diversifizierungsstrategien auszuarbeiten, Finanzplanungen zu erstellen oder Budgets zu verwalten.

Für einen Nonprofit-Betrieb wie den „Drahtesel“, der auch in diesem schwierigen Umfeld auf Menschlichkeit und eine hohe Professionalität setzt, ist ein guter Name bei der Verwaltung Gold wert. Christian Fetz: „Wir arbeiten mit manchen Personen beim BECO seit bald 20 Jahren zusammen. In all diesen Jahren ist ein Vertrauen entstanden, das auch Kritik ermöglicht. Auch wenn wir vielleicht für die Leute in der Verwaltung ein etwas wilder Haufen sind, haben sie uns, glaube ich, gern bekommen und wissen, dass wir das Herz am rechten Fleck haben und uns für die Menschen in unseren Angeboten einsetzen.“ Die Vergabe von Aufträgen via Submissionsverfahren bleibt aber für Betriebe wie den „Drahtesel“ eine Sache, die von Unsicherheit geprägt ist.

Ökonomisierung der Sozialen Arbeit durch Verwaltungsreform

Die Schaffung eines marktähnlichen Umfelds, wie es am Beispiel des „Drahtesels“ sichtbar wird, ist Teil einer Reform, die ihre Wurzeln in den Neunzigerjahren hat, als in den öffentlichen Verwaltungen neue Steuerungs-Systeme eingeführt wurden. Unter Begriffen wie „New Public Management“ (NPM) oder „wirkungsorientierter Verwaltungsführung“ (WoV) wurden Effizienz, Leistungs- und Marktorientierung zu den neuen Leitwerten. Diese Entwicklung entspricht der neoliberalen Ausrichtung, die sich damals in der Politik durchzusetzen begann, und deren Erfolgskriterien bald auch für öffentliche Dienste gelten sollten.

„Wie beim „Drahtesel“ im Liebefeld hat man auch bei der Heilsarmee in Basel Erfahrungen gemacht mit dem institutionellen Wandel. Donat Oberson ist Sozialarbeiter und berät hilfesuchende Menschen. Sein Büro liegt im Gundeldingerquartier der Stadt, ein Stadtteil mit grosser Durchmischung, hoher Integrationskraft, aber auch der Tendenz zur Gentrifizierung. Neben seinem Beruf engagiert sich Oberson beim Forum für kritische Soziale Arbeit KRISO, das in den Verwaltungsreformen ein Gefährdungspotenzial für die Fachlichkeit Sozialer Arbeit sieht. Oberson glaubt, dass dieser Schritt zur Ökonomisierung des Sozialwesens eher aufgrund des Spardrucks denn aus Gründen der Qualität oder Professionalität gemacht wurde: „Man geht davon aus, dass das, was in der Privatwirtschaft funktioniert, auch in der Sozialen Arbeit umsetzbar ist.“ Durch die stärker betriebswirtschaftlich orientierte Verwaltungsführung werde der Fokus heute viel mehr als früher auf ökonomische Kriterien gelegt, und die Soziale Arbeit werde zunehmend vom Bild der Dienstleistung geprägt, deren Effekte und Ergebnisse man genau messen möchte. Ein treibender Faktor dieser Entwicklung ist die Digitalisierung: Mitte der Neunzigerjahre kamen die ersten Fallführungssoftwares für die Soziale Arbeit auf den Markt. Sie boten die Grundlage, um den zunehmenden Bedarf an Dokumentation und Messung, den die neuen Managementmodelle mit sich bringen, zu erheben und verarbeiten. Insgesamt ist dadurch der Druck an die Soziale Arbeit gestiegen, sich durch Kennzahlen zu legitimieren. Die computergestützte Dossierführung und Berichterstattung wird immer detaillierter. Um die Wirkung sozialarbeiterischen Handelns messen zu können, müssen Massnahmen eindeutig mit quantifizierbaren Zielgrössen in kausalen Zusammenhang gebracht werden können.

„In der gesetzlichen Sozialarbeit wird der Aspekt des Verwaltungshandelns zunehmend stärker."

Donat Oberson, Heilsarmee; aktiv bei KRISO

Ein kritischer Punkt dabei ist, dass die Soziale Arbeit dadurch stark formalisiert wird. Donat Oberson sieht in dieser Entwicklung problematische Seiten für das Berufsbild der Sozialen Arbeit: „In der gesetzlichen Sozialarbeit wird der Aspekt des Verwaltungshandelns zunehmend stärker. Die Schreibarbeiten nehmen zu und beanspruchen viel Zeit und Ressourcen.“ Durch die Orientierung an vorgegebenen Prozessen und durch die Software vorstrukturierten Verfahren werden die Sozialarbeitenden zwar von Verantwortung entlastet, aber es gehe auch Handlungsspielraum und damit Herausforderung verloren. Die Beziehungsarbeit mit den KlientInnen mit dem emanzipatorischen Ziel, sie zu einer Kooperation zu motivieren, werde weniger gewichtet. Gerade das beraterische Element, das einen gewissen Freiraum jenseits von Verfahren offenliess, sei damit deutlich schwächer geworden.

Aber nicht nur die Zusammenarbeit mit den KlientInnen und deren Verhalten wird zunehmend vermessen; auch die Arbeitseffizienz der Sozialarbeitenden selbst wird, zum Gegenstand der permanenten Erhebung und Auswertung, bis in die viertelstundengenaue Erfassung des Zeitaufwandes pro Fall. Oberson ist der Ansicht, dass sich die Sozialarbeitenden zu unkritisch auf dieses System eingelassen hätten und im Sinne eines vorauseilenden Gehorsams die Entscheide und Forderungen der Behörden vorwegnähmen: „Ich komme oft in einen Loyalitätskonflikt zwischen einem sozialarbeiterischen Ethos und den Restriktionen der behördlichen Seite.“ Gerade junge Sozialarbeitende, die noch nicht auf viel Erfahrung zurückgreifen könnten, gerieten hier besonders unter Druck. „Das kann soweit gehen, dass man gezwungen wird, als fallführende Person einen delinquenten Klienten anzuzeigen, wie es einer Kollegin von mir ergangen ist. Da würde ich mich weigern“, so Oberson. Um solchen Tendenzen entgegenzuwirken bräuchte es eine bessere Vernetzung in der Sozialen Arbeit, findet Oberson. PraktikerInnen, aber auch die sozialen Institutionen selber sollten mehr Austausch entwickeln und sich in die Sozialpolitik vermehrt einmischen. Sein Engagement für die KRISO sieht er in diesem Zusammenhang.

Trotz seiner kritischen Haltung sieht Oberson aber auch positive Aspekte, die sich durch die Verwaltungsreform für die Soziale Arbeit ergeben haben. Er glaubt beispielsweise, dass der grössere Legitimationsdruck die Soziale Arbeit insgesamt zu einem systematischeren Vorgehen gezwungen hat. Ein weiterer Punkt ist, dass viele Institutionen heute über eine bessere Infrastruktur verfügen, beispielsweise einladendere Räumlichkeiten, in denen sich KlientInnen wie Sozialarbeitende wohler fühlten und die eine deeskalierende Wirkung hätten.

Insourcing - Outsourcing

Das ökonomische Kalkül der Verwaltung bringt teilweise gegensätzliche Bewegungen hervor. Mancherorts führt es zu Verlusten an Vielfalt in der Institutionenlandschaft. So haben in den vergangenen Jahren manche Institutionen Aufträge verloren, die aus Kostengründen an staatliche Organisationen übergeben wurden. So sei etwa das Blaue Kreuz in Bedrängnis geraten, da mehrere Kantonen den Auftrag für seine Suchtberatungsangebote nicht mehr weitergeführt, sondern an kantonale Organisationen übertragen haben, erzählt Oberson. Durch dieses Insourcing seien niederschwellige Kursangebote für Suchtbetroffene eingespart worden und verschwunden. „Im Kostendruck werden vor allem Aufgaben in der Prävention und der freiwilligen Beratung aufgegeben“, ist Oberson überzeugt. Das betreffe auch wichtige Aufgaben im Bereich des Jugendschutzes. Durch solche Verlagerungen, die manchmal auch zu Fusionen von Institutionen führen, gehe oft ein bestimmter „Stallgeruch“ einer Institution und damit auch Vielfalt verloren.

Mit dem Ziel der Kosteneinsparung werden mancherorts aber auch Dienste der Verwaltung, Sozialdienste etwa, an Privatfirmen ausgelagert. Nicht selten verlieren Sozialarbeitende dabei ihre Stelle, ohne dass sich die Verwaltung rechtfertigen muss, wie Donat Oberson am eigenen Leib erfahren hat: „Ich wurde vor einigen Jahren entlassen, da eine Gemeinde den Sozialdienst in einer Krisensituation an eine Privatfirma outgesourct hat.“ In solchen Fällen würden bisher öffentlich erbrachte Leistungen von gewinnorientierten privaten Firmen übernommen, die ihre Mitarbeitenden privatrechtlich anstellen. Damit werde auch die Fachlichkeit gefährdet: “Solche Firmen haben oft einen anderen Fokus als klassische Institutionen der Sozialen Arbeit. Die Auftraggeberin hat in die tatsächliche Ausführung der Arbeit weniger Einblick und Kontrolle. Das Wohl der KlientInnen bleibt dann nicht immer im Blick.“ Hier zeige sich, dass die Wirkungsorientierung einseitig ökonomisch gemessen werde, während die Soziale Arbeit auf andere Kriterien abstelle.

Chancen und Gefahren der Privatisierung

Die Entstehung von privaten Unternehmen, die Aufgaben des Wohlfahrtsstaates übernehmen, wurde auch von öffentlicher Seite immer wieder zum Gegenstand der Kritik, wenn auch aus anderen Gründen. Verschiedentlich wurde solchen Institutionen vorgeworfen, sich an öffentlichen Mitteln bereichern zu wollen. Stefan Adam, der sich als Institutsleiter FHNW eingehend mit Themen des Sozialmanagements befasst, hat eine differenziertere Sicht. Natürlich sei es nicht akzeptabel, wenn Gewinnoptimierung als Handlungsmaxime im Vordergrund stehe. Soziale Arbeit sei eine Menschenrechtsprofession, sie müsse gesellschaftliche Benachteiligungen bekämpfen, nicht mitverursachen. Die Entstehung von privaten Initiativen und Start-Ups im Sozialbereich sieht er aber positiv. Es gebe zunehmend Sozialarbeitende, die aus ihrer praktischen Erfahrung genau sähen, wo der Wohlfahrtsstaat "Lücken" habe. „Diese 'Sozialarbeitsunternehmenden' spüren Nischen auf und können so den Wohlfahrtsstaat entscheidend ergänzen“. Zurzeit seien diese Start-Ups eher eine marginale Grösse. Einen Grund dafür sieht er im allgemeinen Bild von Sozialarbeitenden: „Sie werden immer als Angestellte gedacht.“ Es sei daher wichtig, dass sich diese Sozialarbeitsunternehmenden zu Interessengemeinschaften zusammenschliessen .

„Schon die GründerInnen der Sozialen Arbeit haben unternehmerisch gehandelt"

Stefan Adam, Institutsleiter FHNW

Den Kritikpunkt, dass Unternehmertum in der Sozialen Arbeit ausschliesslich ein Ausdruck neoliberaler Politik sei, relativiert Adam: „Schon die Gründerinnen der Sozialen Arbeit, wie zum Beispiel Jane Adams, haben unternehmerisch gehandelt, indem sie Projekte entwickelt haben, die es vorher so noch nicht gab."

Professionalisierung durch gesetzliche Veränderungen – das Beispiel KESB

Die bisher beschriebenen Veränderungen haben sich teilweise schleichend und über eine längere Zeit hinweg entwickelt. Es gibt aber auch sehr direkte Übergänge von einer Organisationsform zu einer anderen. Die Umgestaltung des Kindes und Erwachsenenschutzes in der Schweiz ist ein solches Beispiel.

Auf den 1. Januar 2013 trat das neue Kindes- und Erwachsenenschutzrecht in Kraft, das nach einem langen Revisionsprozess das alte, nicht mehr zeitgemässe Vormundschaftsrecht aus dem Jahr 1907 ablöste. Mit den gesamtschweizerisch 146 neu geschaffene Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden, kurz KESB, die die bisher über 3000 Vormundschaftsbehörden ablösten, wurde ein neuer Institutionstyp geschaffen. Darüber spreche ich mit Patrick Fassbind, dem Amtsleiter der KESB des Kantons Basel-Stadt. Er empfängt mich in seinem Büro im geschichtsträchtigen „Blauen Haus“ mit Blick auf den Rhein. Fassbind hat diesen Systemwechsel als damaliger Präsident der KESB Bern hautnah miterlebt: „Es war eine Systemumstellung von einem Tag auf den anderen, teilweise ohne oder mit nur ungenügender Vorlaufzeit!“ Dieser Organisationswandel, einer der Grössten seit es das Sozialwesen gebe, sei total unterschätzt worden, das sei auch eine Ursache für die anhaltende Kritik an den KESB. Der Gesetzestext an sich sei eher vage formuliert, was die Umsetzung angehe, und es sei der Konferenz für Kindes- und Erwachsenenschutz (KOKES) zu verdanken, dass sich in den meisten Kantonen eine wirkliche Professionalisierung durchsetzen konnte. Trotzdem gibt es weiterhin regional und kantonal grosse Unterschiede, nicht überall wurde die Professionalisierung, das heisst der Wandel von einer Laien- zu einer Profi-Organisation, gleich konsequent durchgeführt. Was die Behördenphilosophie betrifft, haben sich die einzelnen KESB sogar innerhalb der Kantone teilweise unterschiedlich entwickelt. Laut Fassbind hängt es entscheidend von der Führung und deren jeweiliger Philosophie und Werthaltung ab, wie der Kindes- und Erwachsenenschutzauftrag konkret umgesetzt wird: „Da gibt es verschiedene Vorstellungen, man könnte sich eher als Staatsanwaltschaft sehen, Schuldige suchen und urteilen wollen. Ich stelle die Dienstleistungsorientierung absolut ins Zentrum und sehe unsere Behörde als Sozialkrisenzentrum, das lösungsorientiert-pragmatisch mit Vertrauen und mit Beziehungen auf Augenhöhe arbeitet. Das Ziel ist immer eine einvernehmliche Lösung, nicht ein Entscheid. Das ist meine Philosophie, und in den 12 Jahren, in denen ich diesen Job mache, hatte ich nie Probleme. Ich bin damit gut gefahren, aber ob es richtig oder falsch ist, kann jemand ganz anders sehen." Es liegt auf der Hand, dass die Entwicklung dieses neu entstandenen Berufsbildes noch nicht abgeschlossen ist: „Im Gegensatz zu RichterInnen, PolizistInnen, KrankenpflegerInnen, ÄrztInnen, deren Berufsbilder über hunderte von Jahren gewachsen sind, gibt es den Beruf ‚Kindes- und ErwachsenenschützerIn‘ erst seit fünf Jahren.“ Das stellte auch die übergeordneten Stellen bei der Konstituierung der KESB vor Herausforderungen, erzählt Fassbind. Anfänglich hätten einige Leute, die das Personal zu rekrutieren hatten, noch gar nicht gewusst, wen es für diese KESB braucht und wie diese arbeiten sollten. Ein Paradebeispiel seien die KESB-Psychologen gewesen. Fassbind: „Man konnte ihnen gar nicht sagen, wie ihre Alltagsarbeit überhaupt aussehen wird. Als diese Personen begannen, mussten sie aus ihrer Sicht plötzlich vor allem Entscheide schreiben, was mit psychologischer Arbeit, wie sie sie erwartet hatten, nichts zu tun gehabt hat. Leider haben deshalb viele PsychologInnen den KESB frustriert wieder den Rücken gekehrt.“

"Die Entwicklung des neu entstandenen Berufsbildes 'Kindes- und ErwachsenenschützerIn' ist noch nicht abgeschlossen"

Patrick Fassbind, Amtsleiter KESB BS

Zentral für dieses neue Berufsbild ist die Inter- bzw. Transdisziplinarität. Dass Sozialarbeitende, PsychologInnen und JuristInnen gemeinsame Werthaltungen und eine gemeinsame Sprache finden, beurteilt Patrick Fassbind als sehr wichtig.

Marketingmässig sei die KESB eine Erfolgsgeschichte – nicht zuletzt wegen der grossen medialen Präsenz der neuen Institution: „Die KESB ist sehr schnell zu einem ‚Brand‘ geworden“, meint Fassbind mit einem Augenzwinkern, „jeder hat eine Meinung dazu – jeder kennt den Begriff“. Der Widerstand, mit dem die KESB oft konfrontiert wurden, liegt für ihn zum Teil im Wesen der Sache: „Die neue Behörde wurde aktiv in Bereichen, wo früher weggeschaut wurde, wo vielleicht über persönliche Beziehungen ein zuständiger Gemeinderat auch mal zurückgepfiffen werden konnte oder wo notwendige Massnahmen aufgrund der hohen Kosten früher unterblieben sind.“ Fassbind glaubt aber, dass die mediale Skandalisierung nicht nur mit den neu geschaffenen KESB zu tun haben: „Auch mit dem alten System wären die Vormundschaftsbehörden heute mehr in den Fokus geraten“, ist er überzeugt. „Boulevardmedien funktionieren online nur über Klicks. Emotionalisierte Fälle, wo es beispielsweise um Kinder oder um ältere Menschen geht, werden gerne aufgebauscht, weil sie viele Klicks und Kommentare generieren.“ Bei den Ereignissen um den „Fall Flaach“ dürfte das eine grosse Rolle gespielt haben. 

Zwischenzeitlich sind die kritischen Stimmen leiser geworden. Die KOKES konnte in ihrer ersten 5-Jahres-Bilanz letzten Sommer belegen, dass entgegen den Vorwürfen nicht mehr Massnahmen angeordnet wurden als früher. Aus der Statistik zeigt sich, dass die neu geschaffene Möglichkeit, zusammen mit den Betroffenen massgeschneiderte Beistandschaften einzurichten, wo immer möglich einschneidenderen Massnahmen vorgezogen wird. Im Rahmen der im Mai 2018 lancierten „Kindes- und Erwachsenenschutz-Initiative“ um den Schwyzer SVP-Nationalrat Pirmin Schwander wird die öffentliche Debatte wohl wieder an Fahrt gewinnen.

Welche Lehren kann man denn nun aus der KESR-Reform ziehen? Für Patrick Fassbind ist klar: „Es braucht mehr Vorlaufzeit. Eine Rechtswirksamkeitsstudie könnte ausserdem die Auswirkungen vorwegnehmen, so dass man sich besser darauf vorbereiten kann.“ In der Schweiz würden Neuerungen oft nach dem Prinzip „trial and error“ umgesetzt. Das sei zwar pragmatisch, brauche aber eine hohe Fehlertoleranz. Da hätten die zuständigen politischen Behörden zur erfolgreichen Verwirklichung des Systemwechsels und für einen professionellen Kindes- und Erwachsenenschutz insgesamt mehr Verantwortung bei der Kommunikation übernehmen sollen.

Entwicklung von den Rändern her

In den vergangenen Jahren hat sich die Soziale Arbeit aber auch in neuen Handlungsfeldern institutionalisiert. Ein Beispiel ist die Schulsozialarbeit, die sich ab den Neunzigerjahren zu etablieren begann. Für Edi Martin, ehemaliger Sozialarbeiter in der Gemeinwesenarbeit und emeritierter Dozent für Soziale Arbeit an der ZHAW, ist dies ein interessantes Beispiel: „Erfahrungen aus meiner eigenen Praxis haben mir gezeigt, dass Entwicklungen in der Sozialen Arbeit eigentlich immer von den Rändern ausgehen, nicht vom Zentrum. In der Schulsozialarbeit löste der Stellen-Boom Rückfragen an Theorie und Bildung aus: ‚Was machen die Sozialarbeitenden?‘ Das Gleiche habe ich im Stadtentwicklungs- und Quartierplanungsbereich erlebt. Dort muss man sich mit anderen Professionen verständigen. Das zwingt einen zu sagen, wer man ist, was man tut, und was Soziale Arbeit überhaupt ist. Und wenn man das nicht weiss, ist man aufgeschmissen.“ Das sei vor allem in Bereichen wichtig, wo viel Austausch mit anderen Professionen und mit engagierten BürgerInnen stattfindet, aber auch gegenüber den Klienten. Die Soziale Arbeit habe bei ihrem Professionsverständnis jedoch Defizite: anderes als im internationalen Bereich, wo grosse Einigkeit über den Gegenstand und die Methoden der Sozialen Arbeit herrschten, gebe es in Europa eine anhaltende Diskussion mit stets den alten Positionen zu diesen Fragen – so gesehen sei die Sozialarbeitswissenschaft hier gescheitert. Das erschwere es, den AbsolventInnen in der Ausbildung den Kern des Wissens Sozialer Arbeit zu vermitteln. Die Folge davon sei, dass viele Sozialarbeitende, aber auch andere Professionen ein verzerrtes Bild der Sozialen Arbeit hätten. Edi Martin ortet grossen Nachholbedarf bei der Entwicklung eines gemeinsamen Professionsverständnisses. Professionelles Handeln sei etwas, was nicht eine einzelne Person individuell leisten könne, sondern was Organisiertheit, eine wissenschaftliche Wissensbasis und die systematische wertbezogene Entwicklung von Handlungswissen benötige. Dies sei unabdingbar, um sozialarbeiterisches Handeln legitimieren zu können, auch gegenüber Behörden. Diese Auseinandersetzung müsse innerhalb von Institutionen und Teams gepflegt werden weil erst dadurch eine relative Autonomie der Profession entstehen kann, um sozialarbeiterisch wirksam Handeln zu können und nicht einfach Verwaltungshandeln oder Pseudo-Markthandeln zu praktizieren.

„Es ist erstaunlich, wie gute Arbeit manche Praktikerinnen trotz schwieriger Bedingungen leisten"

Edi Martin, ehem. Dozent für Soziale Arbeit, ZHAW

Es gibt in der Schweiz Institutionen, die sich explizit mit diesen Fragen beschäftigen. Vom Berufsverband AvenirSocial ist Martin sehr beeindruckt; er habe es geschafft, verschiedene Teilberufe des tertiären Bereichs unter ein Dach zu fassen. Dessen Berufskodex hält er für eine Meisterleistung. Wichtig war auch die Gründung der Schweizerischen Gesellschaft für Soziale Arbeit (SGSA) im Jahr 2006, deren Aufnahme in die Schweizerische Akademie für Geisteswissenschaften ein wichtiger Schritt gewesen sei für die Profession. Dadurch wurden beispielsweise VertreterInnen der Sozialen Arbeit zur Mitarbeit in der Unabhängigen Expertenkommission für Administrative Versorgung eingeladen.

Martin hat trotz seiner Kritikpunkte Respekt vor den PraktikerInnen: „Es ist erstaunlich, wie gute Arbeit manche Praktikerinnen leisten, trotz schwieriger Bedingungen wie fehlender Mittel, mangelnder Konsolidierung der Sozialen Arbeit und einem schlechten Ruf.“ Für die Entwicklung der Praxis brauche es aber mehr Forschung und eine entwickelte Sozialarbeitswissenschaft. In der Praxis gäbe es viele gute Beispiele, wie besser gearbeitet werden könnte, es wäre aber wichtig, gute Beispiele, die oft nur sehr punktuell und vereinzelt umgesetzt würden, breiter zugänglich zu machen, zu erforschen und auf der Basis von wissenschaftlichem Wissen kritisch nach zentralen Mechanismen zu suchen.

Fazit

Durch gesetzliche Neuerungen ist im Falle des Kindes und Erwachsenenschutzes ein ganz neuer Typus von Institution entstanden, der einerseits die bisherige Organisationsform abgelöst hat, der aber andererseits auch die Soziale Arbeit vor die Herausforderung stellt, sich im Rahmen interdisziplinärer Zusammenarbeit zu profilieren.

Die Abhängigkeit sozialer Institutionen von den Behörden der öffentlichen Verwaltung ist deutlicher hervorgetreten, seit durch die Einführung neuer Managementmodelle ihre Auftragnehmerrolle akzentuiert wurde. So werden beispielsweise im Arbeitsintegrationsbereich Leistungsaufträge oft für eine bestimmte Zeitspanne vergeben, wobei sich die Institutionen in Ausschreibungsverfahren anderen KonkurrentInnen stellen müssen. Dies hat sich auf die Institutionenlandschaft ausgewirkt. Ein an eine Konkurrentin verlorener Auftrag bedeutet für manche Institution das Aus, und die „Überlebenden“ müssen sich alle paar Jahre erneut dem Kampf um Aufträge stellen. Eine schwierige Aufgabe, die den Betrieben eine Professionalisierung ihrer unternehmerischen Fähigkeiten abgefordert hat, wie am Beispiel der Arbeitsintegrationsinstitution „Drahtesel“ deutlich wurde. Es hat sich gezeigt, dass es heute zwischen Sozialem und Betriebswirtschaftlichem bedeutend weniger Berührungsängste gibt, als noch vor einigen Jahren. Dies habe sich auch in der Ausbildung niedergeschlagen, wie Stefan Adam ausführt: „Im Master-Studium 'Planen und Führen von Innovationsprozessen in Sozialen Organisationen' an der Hochschule für Soziale Arbeit lernen die Studierenden heutzutage, wie man einen Social-Business-Plan schreibt, also eine eigene sozial-unternehmerische Idee entwickelt, die soziale Problemlagen lösen hilft. Vor 10 bis 15 Jahren gab es das nicht."

Die Ökonomisierung der Verwaltung hat sich aber auch in anderen Bereichen auf Institutionen der Sozialen Arbeit ausgewirkt. Für den Sozialarbeiter Donat Oberson, ist die zunehmende Anforderung, sich mittels quantifizierbarer Kennzahlen zu legitimieren, eine der stärksten Auswirkungen in seinem Arbeitsalltag. Die Digitalisierung geht mit dieser Entwicklung Hand in Hand, indem sie die laufende Erhebung und Auswertung von Messgrössen ermöglicht. Der Wirkungsbegriff, der hierbei angewandt wird, führt oft zu Entwicklungen, die aus fachlicher Sicht nicht zu begrüssen sind. Begründet durch Kostendruck werden sozialen Aufgaben an gewinnorientiere Privatunternehmen ausgelagert, oder es werden Angebote gestrichen, die für die Prävention sozialer Probleme bedeutsam sind. In diesem Umfeld sind manche soziale Institutionen zur Fusion mit anderen Institutionen oder zur Aufgabe ihrer Tätigkeit gezwungen. In manchen Bereichen führt das zu einer teilweisen Monopolbildung.

Für die Soziale Arbeit ist es von grosser Bedeutung, ihre Fachlichkeit unter diesen Rahmenbedingungen zu verteidigen und weiterzuentwickeln. Bei den Befragten herrscht Einigkeit darüber, dass es von Bedeutung ist, die wissenschaftliche Fundierung der Profession Soziale Arbeit zu stärken, ihr Berufsbild gegenüber anderen Professionen zu schärfen und sich stärker öffentlich zu Themen zu äussern, bei denen sie etwas zu sagen hat.